Numéro spécial de l’APC: Partenariats public-privé (P3)
Maintenant disponible via l’internet, le dernier numéro de la revue Administration publique du Canada (volume 51, numéro 1) est consacré à l’étude des partenariats public-privé (P3). Voici l’introduction de Barbara Wake Carroll, rédactrice de la Revue et professeure émérite à l'Université McMaster.
J'estime qu'il est tout à fait opportun que notre premier numéro publié par le secteur privé soit un numéro consacré essentiellement à l'étude des partenariats entre le secteur public et le secteur privé, que l'on appelle fréquemment les PPP (ou P3). Les gouvernements ont par le passé entrepris des projets de grande envergure dans le cas d'échec du marché, de monopoles naturels ou lorsque le marché privé ne peut entreprendre une tâche aussi importante qu'il le faut. Mais au fil des ans, les gouvernements se sont lancés dans la fourniture de biens pour d'autres raisons, et il est devenu évident que le gouvernement à lui seul, par le biais des bureaucraties traditionnelles, n'était peut-être pas le moyen le plus efficace pour fournir ces biens. Par conséquent, avant la privatisation, au cours des vingt dernières années, nous avons eu recours à divers moyens alternatifs de prestation de services, qui combinaient les avantages de la prestation tant publique que privée. Les plus importantes expériences de partenariats publics- privés ont eu lieu dans les pays les plus développés, en particulier dans ceux qui ont adopté la «Nouvelle administration publique », à savoir la Nouvelle-Zélande, l'Australie, le Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, le Canada. Les quatre articles de la première partie de ce numéro spécial d'Administration publique du Canada portent sur les différents aspects des P3. Si les auteurs abordent la question des P3 selon différentes perspectives, ils sont tous – même les sceptiques – assez positifs au sujet de la contribution des P3 à l'administration publique. Les articles reposent largement sur des études de cas, et chacun reflète le besoin de considérer à la fois les coûts et les risques que comporte une initiative de P3.
Le premier article «Public-private partnerships in Canada: Theory and evidence », écrit par Aidan Vining et Anthony Boardman, présente un vaste aperçu des théories étayant les positions en faveur ou contre les P3. Cela jette un doute sur la théorie de l'utilité collective des P3, mais laisse entendre que les P3 peuvent fonctionner lorsque des connaissances spécialisées sont requises. MM. Vining et Boardman suggèrent que la justification du transfert de risques n'est pas une condition suffisante pour s'engager dans un P3 et ils font remarquer qu'alors que les P3 sont souvent justifiés comme moyen de faire des économies, ce n'est pas nécessairement ce qui se produit. Parfois, des économies sont réalisées du fait que certaines pratiques permises dans le cadre des P3 n'existent pas dans un contexte purement gouvernemental. (Je souligne ce point car l'article de Timothy Murphy y revient lorsqu'il aborde la question de la perte des droits des travailleurs.) MM. Vining et Boardman font remarquer que l'un des problèmes présenté par les P3, est que les partenaires publics et privés ont souvent des objectifs différents, ce qui peut entraîner des coûts de négociation élevés, un comportement opportuniste de la part des deux parties et, en fin de compte, de l'insatisfaction.
Alors que la discussion théorique de MM. Vining et Boardman est comparative, les cas étudiés en détail sont canadiens. Ils donnent des exemples de pratiquement tous les P3 au Canada. Mais, le reste de leur article analyse en détail dix projets choisis en fonction de la disponibilité de l'information publique, de la taille, du champ d'application de la compétence et de la possibilité qu'offre le projet de tirer des leçons de ce type de prestation de services. Les auteurs évaluent chacun des projets selon huit critères, tels que le transfert de risques, les coûts externes, les coûts des transactions et la complexité de la construction. Selon ces critères, cinq des projets étudiés ont été considérés un succès, et cinq considérés un échec. Les leçons tirées sont que certains des P3 les plus fructueux ne sont autres que des projets «achat-construction-transfert>>. La question-clé est que si l'objectif vise le transfert de risques, les risques doivent alors être transférés. D'après l'expérience du Canada, du Royaume-Uni et de l'Australie, c'est le domaine dans lequel les gouvernements ont le moins bien réussi.
L'article de Glen McDougall et d'Alasdair Roberts, «Commercializing air traffic control: Have the reforms worked? », est un exemple d'une incroyable réussite. L'article étudie le transfert au secteur privé de la responsabilité de la gestion et des finances en ce qui concerne les fournisseurs de services de navigation aérienne (ANSP) tandis que le respect des règlements et la reddition de comptes demeurent la responsabilité du secteur public. MM. McDougall et Roberts étudient divers partenariats établis dans dix pays, en plus du cas particulier des États-Unis, qui ont maintenu le service en tant qu'organisme distinct au sein d'un ministère gouvernemental. On s'inquiétait du fait que les changements pourraient compromettre la supervision, augmenter le risque de capture par l'industrie du transport aérien et faire passer l'intérêt public au second plan. MM. McDougall et Roberts ont trouvé cependant que cela n'a pas été le cas. Les cotes de sécurité n'ont pas été touchées et on a enregistré des améliorations de la technologie dans les lieux de travail et d'autres mesures de qualité. L'une des justifications du changement a été une de celles citées par MM. Vining et Boardman, à savoir «retirer du budget>> un service public.
Le succès des fournisseurs de services de la navigation aérienne semble s'expliquer en partie par le fait que les organismes avaient affaire à des services hautement spécialisés exigeant des normes très élevées. En particulier, la crainte d'une hausse des coûts de la main-d'œuvre s'est avérée plus vraie aux États-Unis, qui n'ont pas commercialisé les services. Les leçons tirées par MM. McDougall et Roberts sont que la commercialisation fonctionne et isole le service de l'interférence politique, lorsque la sécurité et la régulation économique sont en place et que le modèle de gouvernance est transparent. Mais ils font remarquer que la gouvernance n'a pas besoin de représenter tous les intervenants, qui pourraient, s'ils étaient représentés au conseil d'administration, transformer tout simplement la gouvernance en une lutte interne.
Les deux derniers articles, celui de Daniel Cohn intitulé «British Columbia's Capital Asset Management Framework: Moving from transactional to transformative leadership on public-private partnerships, or «a railroad job »? et celui de Timothy Murphy, «The case for public-private partnerships in infrastructure », portent moins sur la question de savoir si les P3 sont une bonne ou une mauvaise chose mais plus sur la manière de les gérer efficacement. Cohn définit les P3 comme des instruments pour répondre aux obligations de l'État lorsqu'il existe un consensus social selon lequel l'État devrait transformer la gestion d'un service en faisant intervenir le secteur privé comme élément clé de l'exploitation de l'instrument. Cela est à l'opposé de la privatisation où il n'y a plus d'obligation publique. Il mentionne que les P3 réussissent le mieux lorsqu'il s'agit de fournir de l'infrastructure et qu'il est nécessaire d'avoir une vaste expertise et peu de maintenance. Les deux cas étudiés – l'Hôpital régional et le Centre anti-cancéreux d'Abbotsford et la ligne de transport rapide Richmond-Airport-Vancouver – ne satisfaisaient à aucun de ces critères. Mais ces P3 répondaient aux besoins d'un modèle moins interventionniste axé sur l'économie et la politique. Ils ont également fait en sorte que les projets soient menés à terme mais, ce faisant, ils ont changé la nature du produit fourni.
Les deux cas de M. Cohn illustrent un grand nombre de questions soulevées dans le cas de la navigation aérienne. L'interférence politique a été considérable, en ce sens que le modèle de P3 a été imposé à une municipalité et à un conseil d'administration qui jugeaient qu'un tel modèle ne convenait pas. Cohn prétend que le gouvernement de la Colombie-Britannique n'a pas utilisé ces P3 comme une occasion de transformer la perception des projets gouvernementaux. En même temps, la création de Partnerships BC (partenariats C.-B.) et du Capital Asset Management Framework (CAMF) (cadre de gestion des immobilisations) a permis le développement d'un apprentissage organisationnel et du renforcement des capacités pour l'utilisation future de cet instrument. Cohn conclut que les initiatives de partenariat et le CAMF ont été lancés sur une base idéologique, mais qu'au lieu de les rejeter pour ces mêmes raisons, cela vaut la peine de les considérer comme un moyen d'améliorer la gestion publique. L'amélioration, cependant, se fera lentement alors que la capacité se développe et que, on l'espère, l'interférence politique diminue.
Le dernier article, par Murphy, rappelle les avantages et les critiques des P3 décrits par Cohn. En particulier, Murphy souligne que certains des avantages «hors budget » des P3 ont baissé en raison des changements apportés aux pratiques comptables du gouvernement. Cet article met également l'accent sur le recours aux P3 principalement pour la construction de l'infrastructure. Les cas cités portent sur ce que nous pourrions appeler les «meilleures pratiques », c'est-à-dire des cas qui ont fonctionné. Murphy adopte une approche plus rigoriste et passe systématiquement en revue chaque critique des P3 : coût élevé et valeur plus faible, conception de qualité inférieure, moins de reddition de comptes, perte des droits des travailleurs, et perte de la souplesse de la politique gouvernementale. Chacune de ces critiques est ensuite traitée en fonction de la manière dont les contrats ont été ou pourraient être rédigés pour surmonter chacun de ces problèmes. Les exemples donnés sont en grande partie tirés de la Colombie-Britannique et de l'Ontario. L’auteur souligne, en particulier, que les P3 ont souvent été utilisés à l'échelle municipale, où l'expertise pour établir et gérer les partenariats nécessaires est la plus faible. Sur ce point, Murphy trouve le CAMF de la Colombie-Britannique particulièrement utile, mais il loue également la manière dont le ministère du Renouvellement de l'infrastructure publique de l'Ontario a traité certains des problèmes potentiels.
Finalement, chaque article adopte une perspective différente mais en arrive quelque peu à la même conclusion. Certains des exemples sont bien connus, comme le Pont de la Confédération, entre l'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick, et l'autoroute 407 en Ontario. D'autres sont moins bien connus. Cependant, tous arrivent à la conclusion que les P3 fonctionnent pour certains types de projets et services mais ne sont pas une panacée pour faire des économies ou réduire les risques. Si les gouvernements choisissent le bon projet, rédigent un bon contrat, gèrent bien les contrats, et comprennent la répartition de risques entre les partenaires, les partenariats publics-privés peuvent être un outil précieux dans l'arsenal pour la prestation publique de biens privés.
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